政策性金融機構與金融市場的關系

1. 農業政策性銀行的農業政策性銀行的職能定位

從世界各國的實踐看，一個完善的政策性金融體系包括四個要素，即開發性金融、支持性金融、補償性金融和福利性金融。
從我國具體情況看，這四大要素的定位應有所區別：開發性金融著眼於彌補「市場失靈」，主要應定位於關系經濟曾長、國計民生與社會進步的基礎設施建設、環境發展、城市化與市政融資、居民住宅市場發展、科技發展、技術創新及其產業化等方面；
支持性金融立更多地考慮進出口業務和支持我國企業「走出去」的經濟活動、高新科技產業化和中小企業發展等領域；
補償性金融強調對因產業結構的非均衡造成的效率損失進行彌補，並以此促進弱勢產業的發展，如利用各種手段來促進「三農」問題的解決等；
福利性金融強調的是市場經濟條件下的公平問題，即政府通過政策性金融手段來彌補追求效率的市場競爭帶來的社會福利損失，如為特定人群，包括失業下崗人員、退伍軍人、傷殘者等弱勢群體的再就業提供資金支持，鼓勵其創業，以緩解社會保障體系的壓力。相對於我國的「三農」問題，農業政策性金融應包括上述四個部分，以滿足新時期農業和農村發展的政策性資金需求，促進現代農業發展和推進社會主義新農村建設，最終實現我國農業和農村的可持續發展。
農業政策性銀行的職能定位從自身可持續發展的角度講，應是在堅持支農這一政策性目標的前提下，按照市場化原則來運作農業政策性銀行，使之成為自主經營、自擔風險的獨立法人。從農業和農村經濟可持續發展的角度講，農業政策性銀行應在繼續做好糧棉油儲備貸款業務的基礎上，適當擴大業務范圍，逐步把農業政策性銀行轉變為從事農村中長期項目融資和其他農村政策性業務的金融機構。另外，各地應因地制宜，針對我國農村經濟發展和金融發育狀況的不平衡性，堅持一省一策，在職能定位上要與各地的特點相適應，突出重點，不搞「一刀切」，做到不越位、不錯位、不缺位。

2. 我國政策性金融的資源來源有那些

我國政策性銀行自1994年成立以來，在調整生產力結構、優化資源配置、彌補市場經濟缺陷、促進經濟協調運行等方面發揮了不可磨滅的作用，基本上達到了設立的目的。在新的歷史條件下，如何對政策性銀行進行改革，完善其運行機制，以便更有效地發揮其作用是急需研究的問題。 一、政策性金融產生的理論基礎和經濟基礎 政策性金融，是在一國政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段，嚴格按照國家法規限定的業務范圍、經營對象，以優惠性存貸利率，直接或間接為貫徹、配合國家特定的經濟和社會發展政策，而進行的一種特殊性資金融通行為。它是一切規范意義上的政策性貸款，一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔保、貼現、信用保險、存款保險、利息補貼等一系列特殊性資金融通行為的總稱。 政策性金融在當今世界各國的普遍存在有其深刻的經濟學理論基礎。這不僅因為市場機制本身有其作用的邊界，而且若干非經濟因素也使市場機制產生許多失效的現象，即所謂的「市場失靈」。作為現代市場經濟資源配置的主要途徑之一的金融市場在調節金融資源的配置中，由於金融市場的不充分競爭和金融機構本身的特性，導致不能有效地配置金融資源，即亦存在著「金融市場失靈」。對於金融資源配置中市場機制失靈的問題，就需要政府通過創立政策性金融機構來校正，以實現社會資源配置的經濟有效性和社會合理性的有機統一。 因此，政策性金融機制並不是完全同市場機制相反的行政機制，它具有財政「無償撥付」和金融「有償借貸」的雙重性，是兩者的巧妙結合而不是簡單加總。盡管隨著各國經濟與社會向更高層次發展，政策性金融的種類、業務方式和運行范圍與領域可能有種種變化，但它的基本機制與功能將長久存在並發揮作用。市場經濟金融最發達的美國，將其農業政策性金融機構法定為永久性機構，正是從長期實踐中深思熟慮的結果。 二、我國政策性金融的功能評價 我國政策性銀行幾年來的實踐表在國務院的領導下，按照國家宏觀經濟政策和產業政策及區域發展政策，逐步完善了籌融資機制，加大了對國家基本設施、基礎產業和支柱產業、資本性貨物出口的貸款支持，合理調整了信貸結構，在一定程度上有效防範和化解了金融風險，促進了國民經濟發展。 政策性金融機構不以國家權力代表的身份出現，在法律地位上沒有任何操縱、干預商業性金融機構的特權，而是作為與商業性金融機構一樣的平等主體參與產業融資活動。它不以盈利或利潤最大化為經營目標、經營風險大、資產流動性差的特點使其具有不同於商業銀行的多種功能： （一）政策性功能 主要表現在政策性銀行是以貫徹國家產業政策和區域發展政策為基本出發點，通常以優惠的利率水平、貸款期限和融資條件對國家政策支持發展的產業和地區提供資金支持。這特別表現在基礎產業和農業方面，農業是任何國家的基礎性產業，更是弱質性產業，因而需要政府直接的財政補貼和政策性金融的大力支持，但由於發展中國家財力所限，支持力度有限，只有發達國家的政策性金融可以給農業以直接的強有力的扶植與推進。而在發展中國家，政府則通過開發性的政策性金融對其國民經濟的基礎性產業和戰略性產業給予巨額的、持續性的、強大的直接信貸扶植。在這些領域，政策性金融就發揮主體或主導性功能，而不僅是補充商業性金融的不足或糾正某些偏差。 （二）誘導性功能 指政策性金融機構的資金投放，導致間接地吸引商業性金融機構從事符合政策意圖或國家長遠發展戰略目標的高風險新興產業或重點產業的放款，充分發揮其首倡性、引導性功能，從而對政策扶植項目的投資形成一種乘數效應，達到以較少的資金推動更多的資金投入需要扶持的領域和項目的目的。一般說來，政策性金融機構對處於成長前期、發展前途不明的重點產業先行投資，表明了政府對這些部門的扶持意向，從而增強了商業性金融機構的投資信心。當商業性金融機構對某一產業的投資熱情高漲後，政策性金融機構就逐漸減少其投資份額，把該投資領域讓給商業性金融機構，轉而扶持別的行業，形成一種政策性金融對商業性金融投資取向的倡導和誘導機制。政策性金融機構通過發揮這種「領頭羊」的作用，促進了國家產業政策的順利實施，提高了整個社會的投資效益。在一般情況下，某一項目政策性投資只佔20％-30％，並且大部分行業對政策性資金的依存度會隨時間的推移而由高向低逐漸下降，這就形成一種政策性金融對商業性金融資金運用方向和規模的誘導機制。 （三）區域經濟梯度整合的功能 政策性金融以政府賦予的區域調控職能為「天職」，根據生產力的梯度分布，把區域信貸政策和產業傾斜政策結合起來，配合政府進行梯度整合，從而有效調動經濟資源，推進區域經濟一體化發展。這主要是在商業性金融完全按照市場機制將金融資源從低利產業、地區配置到高利產業、地區的情形下，從微觀和效率的角度看，這種逐利是合理或有效的。但從宏觀經濟運行和社會合理性角度看則會帶來產業結構和地區結構的失衡。而政策性金融正是社會主義市場經濟體制下貫徹政府產業政策和區域發展戰略等宏觀經濟調控措施的必要工具。政策性金融的主要活動領域，例如農業、中小企業、某些基礎性產業以及邊遠落後的地區和行業，正是商業性金融不願或不予選擇的領域，政策性融資活動對這些領域的正常發展，特別是對產業結構調整、地區均衡發展等方面發揮了積極作用。這也是我國西部大開發戰略中政策性銀行的主要功能之一。 （四）補充性功能 政策性金融機構主要承擔商業性金融機構無力或不願承擔的長期資金信貸業務，主要是補充完善商業性金融機構的功能。這表現在兩方面：一方面，對技術、市場風險較高的領域進行引導補充性投資，對投資回收期過長的項目及低收益的基礎設施補充投資；另一方面，直接對風險企業、低收益企業、低資信企業融資，間接地對企業信用形成擔保，以引導商業性金融機構對其融資。 三、我國政策性金融的現狀、問題與完善思路 我國的政策性銀行運行以來，較好地完成了原定目標，政策性銀行的貸款余額佔全國金融機構貸款額的比例穩定在 10％以上，達萬億元。這對我國國有專業銀行轉制、提高資金使用效益、調節地區間經濟發展不平衡、促進產業結構優化、乃至適應「西部大開發」戰略和加入 WTO都起到不可替代的作用。但由於其成立時間短、經驗不足，在自身經營管理和外部經營環境方面都還存在許多問題，影響其功能的有效發揮。 （一）我國政策性銀行目前存在的問題 1.內部經營機制不健全，潛在風險嚴重。 政策性銀行一方面強調資金的來源與運用都是有償的，需要實現自我循環；另一方面，還要體現政策性功能，其貸款投向必須符合國家產業政策要求，扶持那些商業性金融不願貸款、經濟效益差而社會效益好、貸款回收期長的項目。這種天然的矛盾性導致政策性銀行不得不傾向於政策性貸款一邊，忽視了盈利性。加之與政府及其部門的關系不規范，缺乏經營經驗，對放出的款項監管力度不夠，而且因為有財政的支持，責權利不明確，貸款隨意性較大，對款項回收的力度不強。這些都不可避免地造成政策性銀行信貸資產質量的低下、潛在的金融風險日趨嚴重的現實。如農發行在1997年凈虧損25億元，1998年在財政補貼156億元的情況下僅盈利1億元。 2.資產負債關系失衡，資金來源渠道單一，期限結構、利率結構不合理，成本較高。 在中央財政財力有限，資本金遲遲不能到位的情況下，政策性銀行主要是通過向中央銀行融資和發行金融債券來滿足其資金需求。有關數字表明，我國三家政策性銀行（國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行）主要的單一融資渠道籌資占其全部資金來源的80％以上，並有逐步擴大的趨勢，這加大了對中央銀行基礎貨幣的倒逼機制，影響貨幣政策的獨立性、有效性；金融債券的大規模發行不但增加了籌資成本，而且嚴重製約了資金的長期使用，最終不得不陷入發新債還舊債的境地。 3.委託代理制度弊端頗多。 從我國政策性銀行業務運營的現狀看，由於沒有分支機構或分支機構尚未建立，在相當長的一段時期內，其業務將委託商業性金融機構代辦。但這種委託代理制度由於雙方在經營目標、經營宗旨、核算體系、財務管理制度上都存在根本的區別，而雙方間的具體職責、許可權、違約的法律責任等方面又沒有具體明確的規定，結果無法形成直接的信貸經濟約束，致使信貸資產質量難以保證，形成較大的體制性風險。主要表現在：委託代理關系缺乏競爭性和選擇性，客觀上存在代理行「漫不經心」，輕率放貸等現象，使政策性銀行信貸資產的質量大受影響；政策性銀行的資金嚴重漏損，時常被代理行和其他相關單位擠占挪用；由於結算傳遞渠道梗阻，各政策性銀行總行對系統內各地區之間資金的調度能力較低，資金閑置和資金匱乏並存、拆入資金與拆出資金並存，使政策性銀行資金流動性較差，利用效率較低。 4.從外部經營環境來看，政策性銀行的經營缺乏法律保障。 由於政策性銀行業務活動的特殊性，許多國家都通過立法的形式對政策性銀行的資金來源渠道、資金運用方式和與社會各方面的關系做出明確規定，而我國至今連一般性的政策性銀行法規都沒有，使得政策性銀行的經營活動缺乏法律依據。無論是內部經營管理，還是外部關系的協調，都處於一種進退失據的狀態。隨意干預、變更政策性銀行經營活動的事情時有發生，政策性銀行自身的「尋租」、逐利等異化行為也屢見不鮮。 （二）我國政策性銀行改革和完善思路 1.明確定位政策性金融，完善其內部經營機制。 政策性金融既具有財政的特性，又具有金融的特徵。其財政性表現為，財政必須為其提供資金或是為其尋求資金創造條件，政府必須在其中起主導作用，政策性銀行必須按國家的產業政策從事業務活動，不以盈利為目的；其金融性表現為，資金來源中負債較多，資金運用是有償的，須還本付息，並有一定收益。因此，既不能把政策性銀行當作第二財政，隨意擴大業務范圍，不計成本，不求效益，又不能允許其經營商業性業務，與商業性金融機構爭市場、爭業務。只有從理論上明確政策性金融的實質，才能在實踐中把握政策性金融與商業性金融和財政投資的界限，避免相互串位，為政策性金融的運行造就一個良好的理論基礎。 2.拓寬籌資渠道，優化負債結構。 財政部門要量力而行，根據每年實際撥付給政策性銀行的資本金或補貼退稅額來確定政府對政策性銀行的核定任務數，給政策性銀行一定的自主權，增加其籌資渠道。如借鑒日本經驗，開發郵政儲蓄存款、基金融資等渠道，加大向國外籌集政府優惠貸款的力度，研究面向社會公眾發債的可行性。提高政策性銀行內部或行際之間調撥資金的流動性，挖掘內部資金潛力，減小利息負擔。由於財政撥付資本金數額巨大、穩定、且無償付紅利或股息的後顧之憂，因此要建立財政撥付資本金的固定化、合法化機制，這是最主要的低成本資金來源。 3.完善既有政策性銀行的組織機構體系，改革委託代理制度。 政策性銀行要能有效運轉，需要具備完善的組織機構體系。一是改變過去那種認為政策性銀行無需設立分支機構的想法，要明確是否設立分支機構，應視業務發展的情況和需要而定，本著精簡、高效的原則設立或撤並。二是改變由政府指定代理行的做法，引入競爭、擇優機制，通過競標決定代理行，同時制定相應的代理規則，嚴格規定代理行的資格和條件以及授受雙方的權利、責任等事項。只有這樣，才能提高委託質量，降低委託費用，消除「尋租」現象。 4.盡快組建國民經濟發展不可缺少的新的政策性金融機構。 目前我國一些急需政策性金融介入的領域和部門尚沒有專門的政策性金融機構，如中小企業金融機構，環境銀行，政策性保險公司，政策性住宅金融機構，科技開發銀行等等。對於這些極具開發價值、風險較大、期限較長、經濟發展必需的項目，政策性金融應積極承擔起政策性的義務，在這些領域內建立政策性銀行，完善政策性金融體系。 5.制定政策性金融法規。 市場經濟是法制經濟，政策性銀行作為社會主義市場經濟的產物和特殊的市場主體，必須將其全部經營活動納入法制化軌道。在規范政策性銀行經營行為的同時，明確界定其與政府、央行、商行、企業等各方面的關系，擺脫外部主體超越法規的干預，維護自身的合法權益，保障資產的安全。有關法規應包括兩個層次：一是國家制定的政策性金融機構法，如《中國進出口銀行法》、《國家開發銀行法》等等。二是各類政策性金融機構或主管部門制定的內部規章制度。這類法規是國家專門法的補充和具體化，如貸款項目評估辦法、貸款審批收放程序、貸款風險防範和管理辦法、委託代理機構資格和職責規定等等。

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3. 我國貨幣政策與財政政策的協調發展

建議如下：
(一)財政政策與貨幣政策的協調配合必須適應客觀經濟形勢發展的需要
從改革開放以來財政貨幣政策協調配合的歷史考察來看，無論是財政政策還是貨幣政策，其最終歸宿都要符合國家宏觀調控目標。在不同的經濟發展階段，由於客觀經濟形勢發展的需要，選擇財政政策和貨幣政策搭配的方式就不一樣，其產生的政策效果也就不一樣。如在經濟過熱的時期，財政政策通常是增收減支，抑制社會總需求，同時，通過緊縮性貨幣政策使經濟迅速降溫，不造成經濟的大起大落，這一時期政策手段是以貨幣政策為主，財政政策為輔；又如在經濟不景氣的時期，貨幣政策通過對信貸資金流向和流量的控制，促進產業結構的不斷優化，更重要的是，通過擴張性的財政政策刺激和拉動經濟增長。因此，相比兩大政策，財政政策是經濟蕭條時期的「催化劑」，貨幣政策是經濟過熱時期的「緩沖器」，對兩大政策的應用，既要有所區分，又要配合使用。
(二)加強國債管理，優化國債結構
為擴大國債發行規模，降低國債發行成本，財政部應改善國債持有者的結構，一要提高商業銀行的持債比例，中央銀行要逐步取消對商業銀行購買國債的某些限制，降低商業銀行大規模進入國債市場的門檻；二要優化配置機構投資者群體的結構，改變投資量較大的機構壟斷國債市場的局面，要形成機構投資者為主的國債持有結構，以降低籌集成本和發揮國債市場的調節功能；三是進一步促進國債投資主體的多元化，充分發揮保險機構、非銀行金融機構和非金融機構投資者的作用，以不斷拓展國債市場的廣度和深度。
為充分發揮國債調節經濟的作用，一要適當增加短期國債的供給，減少中長期國債的發行，增強國債的流動性，加快國債的變現速度，從而改善國債的結構，實現國債品種的多樣化，降低償債風險；二要調整國債的投資方向和領域，發行國債所籌集的資金投向非競爭領域和民生領域，如教育、醫療、衛生、社會保障等。此外，調整國債利率結構，實現利率市場化，充分發揮國債利率機制在市場經濟中的調節作用。
(三)完善政策性金融體系，同步實現政策性和市場性雙重目標
首先，要明確我國政策性金融的框架和定位，控制財政投資的方向。在考慮構建我國政策性金融體系時，應盡可能合理清晰地劃分政策性金融和商業銀行的界限，薄弱領域和弱勢產業應劃分為政策性金融的業務領域，作為政策性金融機構重點投資扶持的方向，而對於那些競爭性行業和領域，政策性金融機構應盡可能的逐步退出，這是因為政策性金融機構有自身的職責和許可權，其投資更多體現的是追求社會公平和貫徹國家的戰略意圖。
其次，要構建風險共擔和收益共享機制。政策性金融機構為了實現政策性和市場性的雙重目標，其投資的風險性大於一般的商業性金融機構，為了保證資金的安全，可建立政策性金融機構、財政部門、相關企業以及商業性金融機構一起承擔的風險共擔機制。同時，風險和收益是並存的，在多部門風險共擔之後，更應該建立收益共享機制，當然，從目前的狀況來看，政府以合理的形式補償政策性的虧損也是必不可少的。
最後，要充分挖掘民間資本的潛力，鼓勵投資主體的多元化。對於一些薄弱行業和弱勢產業，改變以往政府作為唯一投資主體的不利局面，引導民間資本的加入，使投資主體呈現多元化的特點。
(四)提高財政管理水平，重點完善預算制度、國債發行管理制度和國庫集中支付制度
進一步完善預算制度、國債發行管理制度和國庫集中支付制度，緩解財政存款季節性變動對央行貨幣政策的對沖；加快推動國庫單一賬戶的改革，提高財政資金繳存的集中性，保證國庫中財政存款和財政資金的規模不斷增大；積極推進預算管理制度的改革，除特殊情況外，一般的財政性收入應統一歸集到國庫，強化財政部門對財政性資金的管理；加強財政部門、中央銀行與稅收部門、非稅部門和預算支出單位以及金融系統的聯系，在科學合理的預測國庫現金流的基礎上，使國庫之中的庫存現金能夠滿足必要的日常支出和基本的專項支出，本著穩健安全剩餘的原則，可對剩餘的閑置資金進行投資，這樣既可以減少財政資金對貨幣政策的對沖影響，又能提高財政資金的效率和效益。
(五)建立財政部和中央銀行的磋商機制，加強財政政策和貨幣政策的協調配合
財政政策和貨幣政策的大方向由中央政府制定，但其具體的執行關鍵在於財政部和中央銀行的協調配合，為加強兩大部門在實施政策之中的銜接和配合，從長遠來看，必須建立一個財政貨幣政策協調委員會，委員會主任由國務院總理擔任，成員由財政部、中央銀行的主要領導組成，定期召開會議，主要協商解決：針對宏觀經濟形勢擬將出台的財政、貨幣政策，事先徵求對方的意見；針對國債市場的現狀，兩部門協商國債發行的規模、結構和品種；對財政存款的流進流出量以及結余進行預測，積極協商處理兩大政策的對沖影響。

4. 政策性住房金融制度是不是公積金制度

政策性住房金融機構是指圍繞住房融資由政府發起或支持成立的金融機構體系，旨在調控住房貸款規模和結構，提高住房貸款流動性，實現政府在住房市場上的公共性職能。從國際經驗看，我國應該建立專門的政策性住房金融機構，並以此為主體解決普通消費者的住房金融需求，改變目前以商業銀行為主的局面。目前，各地住房公積金管理中心具有這種政策性住房金融機構的雛形。政府可以在此基礎上，對公積金管理中心進行相應改制，成立國家住房銀行，採取強制儲蓄與自願儲蓄相結合的方式籌集信貸資金，實行資金封閉運行，並給予住房儲蓄銀行一定的財政補貼，保證機構的正常運行。
一、改制的必要
（一）政策性住房金融主導的住房市場比較穩定
保障基本住房是改善和保障民生的基本內容之一，解決住房問題需要金融的支持。目前，我國住房金融支持仍存在根本性的問題未解決：沒有真正的政策性住房金融機構，住房公積金制度對中低收入家庭的保障作用沒有完全體現；低收入家庭住房融資十分困難，中等以下收入的居民中只有不足5％的家庭有可能獲得住房商業貸款。由於住房產品具有特殊社會性，完全由市場機制來完成住房產品的供求協調與金融支持是不可能的。目前我國的實際情況已充分說明了這一點。除住房公積金貸款以外，我國尚未有直接面向中低收入者發放的低息或無息貸款。對於廣大中低收入人群來說，如果缺乏政策性住房制度及相應的金融支持，就無法盡快實現政府「人人享有適當住房」的政策目標，難以滿足弱勢人群的住房需求，對社會穩定和發展將帶來不利影響。
（二）政策性住房金融是健全有效金融體系不可或缺的部分
1、住房產業關繫到國計民生和宏觀經濟穩定。市場機制是無法自行緩解住房市場上的供求矛盾與金融扭曲的，政府有必要通過政策性金融手段來建立可持續的宏觀調控機制。
2、由於住宅產品的特殊性，各國政府往往都根據住宅產品的結構特徵，在相應的金融支持制度安排中，分別採取政策性金融支持與商業性金融支持的不同方式。市場機制解決的是高收入人群的住宅供求問題，政府參與的政策性金融機制解決的是中低收入人群的住宅供求問題。
3、建立完善的現代政策性金融體系，要求補上住宅政策性金融這一環節。市場經濟發展經驗證明，在住房產業中要處理好政府與市場的關系，需要有政策性金融機制。顯然，在五個部分中，我們最缺少的就是政策性住房金融，相關制度、機構、工具的創新已迫在眉睫。
（三）住房公積金制度由於設計的缺陷無法發揮政策性住房金融的作用
1、住房公積金管理中心定位模糊。按照《住房公積金管理條例》，公積金管理中心被定位於「不以營利為目的的獨立的事業單位」。但實踐當中，公積金管理中心卻並不是一個「不營利」的單位，許多地方的公積金管理中心正扮演著一個「金融機構」的角色定位比較模糊。
2、住房公積金制度設計存在缺陷，形成新的收入分配不公。住房公積金的繳存，是以職工工資為基礎的，這就使收入分配中的不合理現象投影到了住房公積金作為一種福利的分配上。更為嚴重的是，現行制度只規定了繳存公積金的月繳存基數上限，沒有嚴格限定最低繳存基數的下限，導致城市低收入職工公積金的繳存額偏低。公積金繳存本應是「高收入者不補貼，中低收入者較少補貼，最低收入者較多補貼」，但國家住房公積金政策在執行中體現出的「嫌貧愛富」，擴大了收入差距，並且印證了一種馬太效應—————收入高的人群住房公積金提取也高，享受的優惠貸款政策也多；相反，收入低的人群住房公積金提取也低、享受的優惠政策也少。
3、覆蓋面仍然有限，住房公積金使用效率低。據統計，在全國尚有40％計430萬左右的職工未參加住房公積金，而且這部分職工收入相對偏低，住房條件又急需改善，但他們卻無法享用政策性住房金融融資，形成政策性住房金融的空白。這違背了政策性住房金融建立的初衷和願望。作為住房金融政策性金融融資的住房公積金貸款，其優勢在於貸款利率低，年限長，理應受廣大城鎮職工居民的歡迎。但在實際運作中住房公積金貸款政策性強，貸款額度低，制度限制多，運作方式復雜、繁瑣，歸集余額中沉澱資金存款佔46．46％，致使住房公積金貸款所佔的比例不足住房金融融資總規模的1／8。
4、公積金籌集渠道狹窄和增值渠道單一，資金積累不能滿足實際需求。我國住房公積金從建立至今，其來源僅為城鎮在職職工，沒有其他的籌資渠道作補充，也沒有形成公積金貸款的證券化機制；同時，增值渠道的單一性（只能購買國債）使公積金的增值收益不高，加上現有的利率體系的弊端等也影響了公積金作用的進一步發揮。據中國社科院代東凱測算，截至2006年底，累計繳存了10多年的住房公積金只夠應付21％繳存人的個人住房貸款需求，另外79％的繳存人只能處於奉獻的位置，根本無法索取回報。
5、住房公積金缺乏內控和監督機制，違規現象屢禁不止。近年來，全國發生了多起挪用、騙取住房公積金的案件，從一些縣、市爆出的住房公積金管理中心負責人動輒貪污挪用上億元資金的情況看，這筆資金的流失已不在少數，反映出住房公積金制度運行中確實存在一些問題。由於監督機制不健全，體制不順，多頭管理等，使違規使用、挪用公積金的現象屢有發生，對查出的違規行為處罰較輕甚至不作處罰，使這些現象有愈演愈烈之勢，嚴重抑制了公積金作用的正常發揮。
（四）商業銀行難以發揮作用
由於銀行的住房貸款與公積金貸款之間存在一定的利益競爭關系，因而銀行和房地產開發企業對住房公積金貸款推介不夠，這是造成公積金個貸率低的直接原因。據了解，房地產開發商在獲得銀行商業貸款時與銀行達成某種「協議」，銀行要求其在辦理購房貸款時，必須推介銀行自營性貸款，而銀行自營性貸款利率比公積金利率要高。銀行接受住房公積金管理中心的委託發放貸款僅收取手續費，還不到商業銀行貸款收入的1／20。而且住房公積金的手續繁瑣，因此，開發商往往與銀行約定使用商業貸款而不是公積金貸款，這使得公積金貸款的利用率不高。實踐表明，目前我國政策性與經營性住房金融業混合運作有諸多弊端。前者的運作方式往往會拖垮後者，以政府行為取代市場行為；後者的趨利性又往往會侵蝕前者，使前者的社會性項目變形走樣。
二、國外的經驗借鑒
（一）普遍建立了政策性住房金融體系
由於住房關繫到每個社會居民最基本的生存權利與個人福利，因此發達國家普遍建立了有本國特色的政策性住房金融體系。對於政策性住房金融，美國是較早的踐行者，其由政策性和商業性金融互動形成的機制，是目前世界上最富成效的住房金融體系。一是建立了新的監管格局。如成立OTS取代了聯邦住房貸款銀行的大部分監管職能，最終形成了OTS、聯邦住房貸款銀行體系、美聯儲、貨幣監理署等交叉監管的體制。二是住房金融二級市場得到高度發展。美國政府先後成立兩個帶有明顯政策性特徵的住房金融機構，聯邦國民抵押協會和政府國民抵押協會，負責對政策性住房貸款進行擔保、資金支持、購買抵押貸款以增加流動性。在這一階段，兩大機構開始大量推出住房抵押貸款證券化，使得住房金融結構獲得了革命性的變化，大大拓寬了住房金融二級市場的邊界，使得商業性的抵押銀行、共同基金等非金融保險機構都全面參與到住房金融業務中，住房產業和住房金融都進入了空前繁榮。除了美國，戰後各國都根據自身需要設立了政策性金融機構來實施政府住房政策。代表性機構例如日本住房金融公庫、法國土地信貸銀行、韓國住房銀行、泰國政府住房銀行、印度住房和城市開發公司、巴西國家住房銀行、加拿大抵押貸款和住房公司等。
（二）政策性住房金融機構的資金來源廣泛
1、政府財政資金。政策性住房金融機構對政府資金依賴較強，政府提供其全部或大部分資本金，還向其提供一定的運營資金。政府以此來管理或影響其住房金融活動，使其有能力從事住房政策性金融業務。
2、發行債券籌資。發行長期住房債券是一種主要籌資手段，通過這種方式進行融資的比例正在逐步提高。
3、吸收儲蓄資金。吸收儲蓄對於住房金融機構而言更為重要，它不僅將閑散小額資金集中起來用於住房信貸，更重要的是在於將其他消費資金轉換為住房建設資金。但為了避免與其他金融機構的摩擦，住房政策性金融機構一般不直接吸收普通儲蓄。較為常見的是，通過其他金融機構（尤其是儲蓄銀行）吸收儲蓄，然後再轉借給政策性金融機構使用。
4、開展強制性儲蓄。一些發展中國家在資金不足的情況下，採取強制性儲蓄方式解決住房信貸資金來源問題，保障住房信貸資金規模。
5、從其他機構借入。這些機構主要為中央銀行、儲蓄銀行、契約儲蓄機構（養老金、人壽保險公司）等長期資金機構。
（三）政策性住房金融機構的資金運用針對性強
住房貸款具有以下特點：
⑴重點支持購房者，提高自有住房率。發達國家住房政策性金融機構一般不對建房予以支持，而重點支持購房者。
⑵對低收入者給予傾斜的優惠政策。
⑶間接貸款較為典型。不直接對個人貸款，而是貸給州或地方的住房機構，作為這些機構對低收入住房戶發放補貼貸款的再貸款。
⑷僅提供部分資金，以國家資金推動民間資金。
三、住房公積金改制為政策性住房金融體系的構想現在住房公積金管理中心的職能是資金歸集、管理和支取等相對的業務，改制後由政策性住房銀行來運作更為專業化和更富有效率。同時，公積金本身的長期性、閑置性和強制儲蓄的特性，使得政策性住房銀行能夠更有效地管理資金。
（一）明確定位
讓住房公積金成為真正的政策性住房金融機構，以現有公積金為基礎，以政府注資、政府的信譽為擔保，為政府的住房政策目標服務。政策性住房金融是由政府支持的非贏利機構，其目的是為配合國家特定的經濟與發展戰略，協調社會住房生產與消費，支持國家的住房改革制度，重點解決中、低收入家庭住房金融融資。
（二）構建政策性住房金融體系的具體構想
1、建立起以政策性住房金融機構為主體的住房金融組織體系。
（1）在機構設置方面，將住房公積金中心改制為政策性的國家住房銀行。目前，全國已形成了星羅棋布的公積金中心，僅北京市就有81個住房資金管理中心。我們可以依託這些組織體系建立政策性金融機構的分支機構。依託從中央到地方的住房公積金中心，最高層次是全國性住房政策性金融機構，中層機構是在各大經濟區域省（市）設立地方性機構，基層機構是各縣設立的分支機構。同時，待建立的政策性住房金融體系應充分發揮其他金融機構在住房開發中的作用，允許合作住房金融機構、商業銀行和個人參與住房金融活動，從而建立起以政策性住房金融機構為主體，其他金融機構協同參與，國家、單位和個人相互配合的住房金融體系。

5. 銀行信用卡中心的風險政策分析師和消費金融崗（屬於市場部），哪個含金量高，這兩個崗位成長性如何

應該是風險政策分析師的相當的金融知識儲備才可以做得到相當的金融知識儲備才可以做得專到了。
這個工作其實真屬的是可以讓人成長的，而且也真的可以讓人長一些見識。
其實市場部也不錯了，不過如果是我的話，我可能更傾向於風險政策分析師。

6. 利率市場化對政策性銀行的影響

指日可待的利率市場化給商業銀行帶來了嚴峻挑戰，而靠商業銀行解決資金問題的政策性銀行卻成了頭一個被殃及的池魚。某政策性銀行相關部門負責人表示，利率中樞不斷上移造成國開行、農發行、進出口銀行等機構的發債成本明顯上升，利差大幅收窄，嚴重影響了財務的可持續性。
利率上升對於上述銀行的沖擊，恐怕要大於中小銀行機構。從供給上看，在央行再融資逐年遞減的情況下，部分政策性銀行資金自給率已超過80%，而在自給資金中，金融債占據相當比重。然而從去年下半年開始，由於銀行間拆借市場利率飆升，銀行負債成本不斷增加，政策性銀行金融債對商業銀行的吸引力已經很低。某商業銀行相關部門負責人透露，在一段時期內，沒有再購入金融債的打算。這意味著政策性金融機構融資模式受到巨大挑戰。
從需求上看，我國政府已提出城鎮化建設的具體目標，同時又進一步強調西部開發與東北老工業基地振興等區域發展戰略。而這些宏觀目標的實現都需要政策性銀行的信貸支持，而且貸款利率也不能高。據相關部門預計，今後三年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元。那麼資金還能從哪裡來？提高存款以及提高運營效率是很多政策性銀行的目標，然而在短期內是難以做到的，而利率市場化已經步步緊逼。而且，由於政策性銀行貸款對象多是期限較長的基礎產業、基礎設施和支柱產業的建設項目，平均期限大約10年左右，相較於商業銀行，政策性銀行的風險更高，難以做到盤活存量貸款。
由此看來，解鈴還須系鈴人，政策性銀行的問題是由國家政策造成，短期內也只能依靠國家來疏困。有政策性銀行負責人表示，希望國家專項基金能更多投向政策性銀行。
                                           摘自   四川日報網

7. 商業性金融機構的關系

商業性金融機構與政策性金融機構的關系
在一個實行現代市場經濟的國家的金融業，可以分成兩大類,商業性金融和政策性金融。商業性金融，籠統的說，就是商業性金融機構根據市場機制和原則進行的資金融通行為。政策性金融，也就是在一國政府主導下的，為配合國家特定的經濟和社會發展政策，而進行的一種特殊性資金融通行為。在市場經濟條件下，市場是一種資源配置系統，政府也是一種資源配置系統。市場的資源配置功能是有效率的，但也不是萬能的，市場機制也具有本身固有的缺陷，經濟學稱之為「市場失靈」和「市場缺陷」。「市場失靈」和「市場缺陷」為政府 介入和干預提供了必要性和合理性的依據。所以，作為現代市場經濟資源配置的主要途徑之一的金融市場在調節金融資源的配置中當然也要以市場機制和原則為基礎，這樣才會有效率，同時對於金融資源配置中市場機制的失靈問題和缺陷問題，也需要政府通過創立政策性金融機構來校正，以實現社會資源配置的經濟有效性和社會合理性的有機統一。商業性金融與政策性金融是實行市場經濟國家完整的金融統一體中不可或缺的兩部分，其中以市場機制進行運作的商業性金融是主體部分，以政府為主導進行運作的政策性金融是必要補充。
商業性金融機構與政策性金融機構都是我國金融組織體系的重要組成部分，兩者的性質、行為特徵、業務范圍、融資原則是不同的。從性質上看，商業性金融機構從事商業性金融，是公司企業性質，具有商事性，贏利性；而政策性金融機構經營政策性的金融業務，是特殊的金融機構，體現國家意志性、社會性。從行為特徵看，商業性金融機構作為經營金融交易的企業性法人，以市場為導向。一般在遵循國家有關法律的前提下，以追求自身財務效益和利潤最大化為主要行為特徵，社會效益體現於財務效益之中。而政策性金融機構則恰好相反，
它雖然不是完全不考慮自身財務效益問題，但從總體上看它作為政府的金融機構必須以執行國家社會經濟政策為主和把社會效益放在首位。政策性金融機構的行為特徵是依政府政策導向行事和以社會經濟效益為目標，商業性金融機構以市場為導向，以追求盈利最大化為目標。政策性金融機構與政府的經濟職能相聯系，是貫徹政府政策的一種工具，其目標是政策效益和社會效益。從業務范圍看，商業性金融機構的業務范圍是十分廣泛的，現代金融制度中的商業性金融機構業務發展具有綜合化特徵和趨勢，即同時經營多樣化的金融業務。而政策性
金融機構則由於與不同的政策導向和業務領域相適應，往往具有特定的業務范圍和對象。如國家開發銀行，就以國家重點建設為主要融資對象，主要辦理國家重點建設(包括基本建設和技術改造)的政策性貸款及貼息業務；中國農業發展銀行以承擔國家糧棉油儲備、農副產品收購、農業開發等方面的政策性貸款為主要業務；中國進出口銀行主要為機電產品和成套設備等資本性貨物進出口提供政策性金融支持。從融資原則上看，商業性金融機構根據市場法則，出於商業標準的行為目標，以「流動性、盈利性、安全性」為融資准則，而政策性金融機構則一般要以政府的經濟職能和政策為依據，按照政府的意向來安排其融資活動和資產負債結構。具體而言，其融資准則的特殊性在於：
(1)不介入商業性金融機構能夠從事的項目，主要經營和承擔私人部門和商業性金融機構不願搞的項目，為此政策性金融機構常被看作是填補資本市場空缺的機構；
(2)主要提供中長期的廉價(低息)資金，有的甚至不能按期償還和價格低於籌資成本，為此而發生的虧損由政府予以補貼，以避開利潤的誘惑和干擾；
(3)對其它金融機構所從事的符合政策性目標的金融活動給予償付保證、利息補貼或投融資，以此予以支持、鼓勵、吸引和推動更多的金融機構從事政策性融資活動。另外，商業性金融機構與政策性金融機構在職能上的最大差別就是商業性金融機構參與信用創造，而政策性金融機構一般不辦理活期存款、匯兌、結算和現金收付等商業銀行業務，其負債是貨幣體系已經創造出來的貨幣，而其資產一般均為專款專用。因此，政策性金融機構一般不具備信用創造的功能。
從以上分析，我們可以將商業性金融結構和政策性金融機構的關系歸納為三種關系：
1.平等關系。商業性金融機構與政策性金融機構在法律地位上是平等的。它們是各自獨立的法律主體，政策性金融機構通過商業性金融機構代理具體的金融業務，是委託人與代理人的關系，是平等主體之間的關系。雖然政策性銀行享有某些優惠待遇，但並無凌駕於商業性金融機構之上的權利，否則就會構成對商業性金融機構利益的侵犯。因此，我們不能以政策性金融機構管轄商業性金融。
2.互補關系。從以上的闡述得知，商業性金融機構構成一國金融組織體系的主體，承辦絕大部分的金融業務，而政策性金融機構則承辦商業性金融機構不願辦理和不能辦理的金融業務，在商業性金融業務活動薄弱或遺漏的領域開展活動。兩者之間形成主輔、互補而非替代、競爭的關系。?
3.配合關系。許多政策性銀行因受分支機構缺乏的限制，其政策性業務的展是間接的，
即通過商業性銀行轉貸給最後貸款人。並且，政策性銀行對商業銀行從事的符合政府政策要求的業務活動給予再貸款、利息補貼、償還擔保等鼓勵與支持，在業務上進行一定的監督。故兩者之間又有一定程度的配合。
商業性金融機構與政府各部門的關系
從推動經濟發展的角度看，經濟和金融工作具有很大的共性，同時又具有互補性。地方經濟需要商業性金融機構的服務與投入，從而推動經濟增長；商業性金融機構需要地方政府的支持與幫助，從而實現區域內業務的快速發展。商業性金融機構的發展離不開政府各部門和地方政府的支持，推出適合地方經濟發展需要的金融服務，配合政府產業政策的需要，日益改善與當地政府關系，商業性金融機構本身才能不斷的發展壯大。政府與商業性金融機構應建立起一種良性互動的關系。 但從法律關系的角度看，必須認識到商業性金融機構是獨立的市場化的企業法人，要依照市場機制進行商業性運作，這就必須做到產權清晰、權責明確、政企分開，商業性金融機
構的獨立性必須得到保障。政府和政府各部門作為國家行政機關不能把商業性金融機構視為
其附庸，不能幹預商業性金融機構的經營活動。所以，《商業銀行法》規定：商業銀行的分支結構要按業務需要而非行政區劃設置(第19條)；除國務院批準的特定項目外，任何單位和個人不得強令商業銀行發放貸款和提供擔保(第41條)；商業銀行除依法接受審計機關的審計監督(第63條)、監事會(包括政府有關部門)監督(第18條)、發行金融債券和境外借款需報有關政府機關批准(第45條)外，不受任何其他行政干預。《保險法》第23條規定：任何單位或者個人都不得非法干預保險人履行賠償或者給付保險金的義務，也不得限制被保險人或者受益人取得保險金的權利。《信託投資公司管理辦法》第7條規定：信託投資公司從事信託活動，應當遵守法律、法規的規定和信託文件的約定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權益。第24條規定：信託投資公司可以根據市場需要，按照信託目的、信託財產的種類或者對信託財產管理方式的不同設置信託業務品種。《證券法》第135條規定：證券公司依法享有自主經營的權利，其合法經營不受干涉。

8. 政策性金融機構對一國金融與經濟有何意義

政策性金融機構對一國金融與經濟的意義具體如下：

政策性金融機構不以利潤最大化為其經營目標，專門為貫徹配合政府特定的社會經濟政策和意圖，在法律限定的業務領域內，直接或間接地從事某種特殊政策性融資活動，從而充當政府發展經濟、促進社會發展穩定、進行宏觀經濟調節管理工具的金融機構。

此外，政策性金融機構對重大的基礎性設施的投資具有其他商業性金融機構不可替代的作用，對國家產業政策的貫徹有重要的作用。政策性金融機構對商業性金融機構不願介入的收益低或者投資期限長但關繫到國計民生的一些重要產業具有重要的輔助作用，如農業、外貿及一些基本建設項目等。

(8)政策性金融機構與金融市場的關系擴展閱讀：

政策性金融機構的其他介紹：

政策性金融機構雖然承擔了貫徹執行國家社會經濟政策的職能,但是它的本質是金融企業，無論政府賦予它多大的政策性職能，都無法改變其金融企業的屬性。

政策性金融機構是金融企業.它擁有一定的資本金，具有企業法人資格；其業務活動的領域是金融領域，經營的對象是貨幣；它具有信用中介的職能，實現貨幣資金從貸出者到借入者的融通；它發放的貸款是有償的，是要按期收回本金和利息；

同樣對貸款對象和貸款項目擁有自主選擇權，在國家政策所限定的范圍內，它就有權利本著安全性，流動性和盈利性的原則對具體的貸款對象與貸款項目進行篩選.它與其他金融企業一樣要進行經濟核算，講求保本經營，實現政策性和效益性的統一。

9. 為什麼說金融機構體系是現代市場經濟的核心

銀行產生和發展的主要過程及現代銀行體系建立的途徑：

銀行是在商品生產和市場交易逐步發展的過程中產生與發展起來的，因而是經濟發展的產物。

在金屬貨幣出現以後，就出現了早期的金銀兌換、保管和匯兌業務，形成了早期的貨幣兌換商和錢在銀號等機構。如在歐洲的古希臘與古羅馬時期，就有了大量的金銀保管兌換與放貸的記載。但一直至漫長的中世紀結束前，這種錢庄業務一直停留在傳統的形式上。

近代資本主義生產方式與工業革命，是傳統的貨幣經營業向現代金融業轉變的主要動力。到16世紀中葉，地中海沿岸各國的工商業與貿易有了較大的發展，為了適應經濟的發展與存款。貸款的要求，出現了最早的商人銀行，這些商人銀行既辦理存款與貸款，也從事轉帳結算業務。

(9)政策性金融機構與金融市場的關系擴展閱讀：

構成：

1、商業銀行

商業銀行在金融機構體系中居主體地位，是最早出現的金融機構。它們以經營工商業存、放款為主要業務，並為顧客提供多種服務。其中通過辦理轉帳結算實現著國民經濟中的決大部分貨幣周轉，同時起著創造存款貨幣的作用。下一章將進行詳盡的討論。

2、政策性專業銀行

政策性專業銀行是由政府投資設立的，根據政府的決策和意向專門從事政策性金融業務的銀行。它們的活動不以盈利為目的，並且根據分工的不同，服務於特定的領域。政策性專業銀行有國家開發銀行、中國進出口銀行和農業發展銀行。

3、商業性專業銀行

商業性專業銀行與政策性專業銀行相對應，從事專門經營范圍和提供專門性金融服務，一般有其特定的客戶，以盈利為目的。它們的存在是社會分工發展在金融領域中的表現，隨著社會分工的不斷發展，要求銀行必須具有某一方面的專門知識和專門職能。

10. 金融法的基本原則有哪五個

金融法原則：
（一）統一管理金融、實行管理和經營分離、加強和完善國家金融宏觀調控職能的原則 統一管理金融是指國家對金融事業實行統一的政策和法律、法令管理，由人民銀行統管全局，制定統一的貨幣金融政策，對各商業銀行、政策性銀行、外資銀行和其他非銀行金融機構的設置、審批、業務開展以及金融市場實行嚴格的監管，不受其他政府機關、經濟組織和個人的非法干涉。 管理金融和經營金融業務分離的原則，是政企職責分開在金融領域內的具體化。其內容是指人民銀行不再一身兼有管理金融和從事一般金融業務(商業性金融業務)的雙重職能，而改由人民銀行制定統一的貨幣政策、方針和金融規章，執行金融監管的國家機關的職能。商業銀行、政策性銀行和其他金融機構在法律、法規和統一的金融方針政策允許范圍內開展金融業務活動，享有經營自主權，而不再行使金融管理方面的職能。 加強和完善國家金融宏觀調整職能的原則，要求明確人民銀行的法律地位、增強其權威性。同時，要改善人民銀行貨幣調控手段，盡量少用或不用行政辦法，而用間接的、經濟的、法律的方法(如存款准備金率、再貼現率等)來調控金融，以實現宏觀管理的目的。
(二)在穩定幣值的基礎上促進經濟增長的原則 經濟增長、幣值穩定是市場經濟協調發展的重要標志，是一國貨幣政策的主要目標。我國中央銀行法也把「保持貨幣幣值的穩定，並以此促進經濟增長」明定為我國的貨幣政策目標，從而使其成為我國金融法的重要原則。 要穩定幣值，就必須貫徹貨幣制度獨立、統一的方針，執行經濟發行的原則。貨幣制度的獨立是指貨幣政策的制定和實施要與其他政策相對獨立，貨幣的發行必須與財政發行、政府信用分開，即財政部門不得向人民銀行透支，人民銀行不得直接認購、包銷國債和其他政府債券，不得向地方政府、各級政府部門提供貸款。統一是指貨幣的發行與管理要統一由人民銀行負責，其他銀行非依法律規定或特別批准不得發行任何形式的銀行券。穩定貨幣是與經濟發行相聯系的，是指貨幣的發行只能是滿足生產和流通的正常需要，使貨幣的總供給與總需求保持平衡，從而保證貨幣幣值的穩定，防止通貨膨脹。 促進經濟增長，要求貨幣的發行、金融活動的開展、金融監管與調控的進行要有利於為經濟發展創造良好的金融環境，使之保持較快的、平穩的發展勢頭。 這個原則，歸根到底是要保持貨幣的穩定，是在穩定幣值的基礎上促進經濟增長，實現國民經濟可持續發展的戰略。
(三)政策性金融業務與商業性金融業務相分離，專業銀行商業化，開展適度的金融競爭的原則 銀行是經營貨幣業務的特種企業，它也應以盈利為目的，按照效益性、安全性、流動性的經營原則進行商業化經營，這樣，才能做到自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束。但我國的國有專業銀行長期以來肩負著政策性銀行和商業性銀行的雙重任務，而且業務分工嚴密，缺乏競爭機制，致使貨幣資金使用效益低下，政策性業務和商業性業務的經營目標都很難真正實現。雖然在改革開放的過程中，四大專業銀行的業務范圍分工有所突破和交叉，但專業銀行運營機制並未徹底改觀。因此，我國的金融立法要完善財政投融資體制，創建和完善政策性銀行及其他政策性金融機構，專營政策性金融業務。各國有專業銀行在政策性銀行業務分離出去之後，要明晰產權，業務交叉，綜合發展，開展適度金融業務競爭，以實現商業化經營的目標。
(四)完善金融市場，提高資金運營效益，保護投資者(債權人)合法權益的原則 金融市場是融通資金、買賣有價證券的場所。金融市場可以從不同的角度進行多種分類，但一般分為貨幣市場(包括同業拆借市場、票據貼現市場、回購市場和短期外匯市場等)、資本市場(長期信用工具的發行市場與流通市場，如股票市場、債券市場、基金市場、期貨市場和長期外匯市場)等。只有通過金融立法建立起規范有序的金融市場，使貨幣的收付、匯兌、結算、信貸等活動迅速、及時、准確，才能加速資金的橫向流動和循環，提高融資的可選擇性和有效性。同時，也只有建立起完善的金融市場，公開信息披露，防止內幕交易、欺詐等不法行為，廣大投資者(債權人)的利益才能得到切實的保障。
(五)防範和化解金融風險的原則 金融業是從事貨幣資金融通的特種行業，是時刻面臨多種類型風險威脅的高風險行業。