政策性金融机构与金融市场的关系

1. 农业政策性银行的农业政策性银行的职能定位

从世界各国的实践看，一个完善的政策性金融体系包括四个要素，即开发性金融、支持性金融、补偿性金融和福利性金融。
从我国具体情况看，这四大要素的定位应有所区别：开发性金融着眼于弥补“市场失灵”，主要应定位于关系经济曾长、国计民生与社会进步的基础设施建设、环境发展、城市化与市政融资、居民住宅市场发展、科技发展、技术创新及其产业化等方面；
支持性金融立更多地考虑进出口业务和支持我国企业“走出去”的经济活动、高新科技产业化和中小企业发展等领域；
补偿性金融强调对因产业结构的非均衡造成的效率损失进行弥补，并以此促进弱势产业的发展，如利用各种手段来促进“三农”问题的解决等；
福利性金融强调的是市场经济条件下的公平问题，即政府通过政策性金融手段来弥补追求效率的市场竞争带来的社会福利损失，如为特定人群，包括失业下岗人员、退伍军人、伤残者等弱势群体的再就业提供资金支持，鼓励其创业，以缓解社会保障体系的压力。相对于我国的“三农”问题，农业政策性金融应包括上述四个部分，以满足新时期农业和农村发展的政策性资金需求，促进现代农业发展和推进社会主义新农村建设，最终实现我国农业和农村的可持续发展。
农业政策性银行的职能定位从自身可持续发展的角度讲，应是在坚持支农这一政策性目标的前提下，按照市场化原则来运作农业政策性银行，使之成为自主经营、自担风险的独立法人。从农业和农村经济可持续发展的角度讲，农业政策性银行应在继续做好粮棉油储备贷款业务的基础上，适当扩大业务范围，逐步把农业政策性银行转变为从事农村中长期项目融资和其他农村政策性业务的金融机构。另外，各地应因地制宜，针对我国农村经济发展和金融发育状况的不平衡性，坚持一省一策，在职能定位上要与各地的特点相适应，突出重点，不搞“一刀切”，做到不越位、不错位、不缺位。

2. 我国政策性金融的资源来源有那些

我国政策性银行自1994年成立以来，在调整生产力结构、优化资源配置、弥补市场经济缺陷、促进经济协调运行等方面发挥了不可磨灭的作用，基本上达到了设立的目的。在新的历史条件下，如何对政策性银行进行改革，完善其运行机制，以便更有效地发挥其作用是急需研究的问题。 一、政策性金融产生的理论基础和经济基础 政策性金融，是在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率，直接或间接为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的一种特殊性资金融通行为。它是一切规范意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。 政策性金融在当今世界各国的普遍存在有其深刻的经济学理论基础。这不仅因为市场机制本身有其作用的边界，而且若干非经济因素也使市场机制产生许多失效的现象，即所谓的“市场失灵”。作为现代市场经济资源配置的主要途径之一的金融市场在调节金融资源的配置中，由于金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性，导致不能有效地配置金融资源，即亦存在着“金融市场失灵”。对于金融资源配置中市场机制失灵的问题，就需要政府通过创立政策性金融机构来校正，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。 因此，政策性金融机制并不是完全同市场机制相反的行政机制，它具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性，是两者的巧妙结合而不是简单加总。尽管随着各国经济与社会向更高层次发展，政策性金融的种类、业务方式和运行范围与领域可能有种种变化，但它的基本机制与功能将长久存在并发挥作用。市场经济金融最发达的美国，将其农业政策性金融机构法定为永久性机构，正是从长期实践中深思熟虑的结果。 二、我国政策性金融的功能评价 我国政策性银行几年来的实践表在国务院的领导下，按照国家宏观经济政策和产业政策及区域发展政策，逐步完善了筹融资机制，加大了对国家基本设施、基础产业和支柱产业、资本性货物出口的贷款支持，合理调整了信贷结构，在一定程度上有效防范和化解了金融风险，促进了国民经济发展。 政策性金融机构不以国家权力代表的身份出现，在法律地位上没有任何操纵、干预商业性金融机构的特权，而是作为与商业性金融机构一样的平等主体参与产业融资活动。它不以盈利或利润最大化为经营目标、经营风险大、资产流动性差的特点使其具有不同于商业银行的多种功能： （一）政策性功能 主要表现在政策性银行是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点，通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。这特别表现在基础产业和农业方面，农业是任何国家的基础性产业，更是弱质性产业，因而需要政府直接的财政补贴和政策性金融的大力支持，但由于发展中国家财力所限，支持力度有限，只有发达国家的政策性金融可以给农业以直接的强有力的扶植与推进。而在发展中国家，政府则通过开发性的政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业给予巨额的、持续性的、强大的直接信贷扶植。在这些领域，政策性金融就发挥主体或主导性功能，而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。 （二）诱导性功能 指政策性金融机构的资金投放，导致间接地吸引商业性金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、引导性功能，从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应，达到以较少的资金推动更多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的。一般说来，政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资，表明了政府对这些部门的扶持意向，从而增强了商业性金融机构的投资信心。当商业性金融机构对某一产业的投资热情高涨后，政策性金融机构就逐渐减少其投资份额，把该投资领域让给商业性金融机构，转而扶持别的行业，形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。政策性金融机构通过发挥这种“领头羊”的作用，促进了国家产业政策的顺利实施，提高了整个社会的投资效益。在一般情况下，某一项目政策性投资只占20％-30％，并且大部分行业对政策性资金的依存度会随时间的推移而由高向低逐渐下降，这就形成一种政策性金融对商业性金融资金运用方向和规模的诱导机制。 （三）区域经济梯度整合的功能 政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职”，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，配合政府进行梯度整合，从而有效调动经济资源，推进区域经济一体化发展。这主要是在商业性金融完全按照市场机制将金融资源从低利产业、地区配置到高利产业、地区的情形下，从微观和效率的角度看，这种逐利是合理或有效的。但从宏观经济运行和社会合理性角度看则会带来产业结构和地区结构的失衡。而政策性金融正是社会主义市场经济体制下贯彻政府产业政策和区域发展战略等宏观经济调控措施的必要工具。政策性金融的主要活动领域，例如农业、中小企业、某些基础性产业以及边远落后的地区和行业，正是商业性金融不愿或不予选择的领域，政策性融资活动对这些领域的正常发展，特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了积极作用。这也是我国西部大开发战略中政策性银行的主要功能之一。 （四）补充性功能 政策性金融机构主要承担商业性金融机构无力或不愿承担的长期资金信贷业务，主要是补充完善商业性金融机构的功能。这表现在两方面：一方面，对技术、市场风险较高的领域进行引导补充性投资，对投资回收期过长的项目及低收益的基础设施补充投资；另一方面，直接对风险企业、低收益企业、低资信企业融资，间接地对企业信用形成担保，以引导商业性金融机构对其融资。 三、我国政策性金融的现状、问题与完善思路 我国的政策性银行运行以来，较好地完成了原定目标，政策性银行的贷款余额占全国金融机构贷款额的比例稳定在 10％以上，达万亿元。这对我国国有专业银行转制、提高资金使用效益、调节地区间经济发展不平衡、促进产业结构优化、乃至适应“西部大开发”战略和加入 WTO都起到不可替代的作用。但由于其成立时间短、经验不足，在自身经营管理和外部经营环境方面都还存在许多问题，影响其功能的有效发挥。 （一）我国政策性银行目前存在的问题 1.内部经营机制不健全，潜在风险严重。 政策性银行一方面强调资金的来源与运用都是有偿的，需要实现自我循环；另一方面，还要体现政策性功能，其贷款投向必须符合国家产业政策要求，扶持那些商业性金融不愿贷款、经济效益差而社会效益好、贷款回收期长的项目。这种天然的矛盾性导致政策性银行不得不倾向于政策性贷款一边，忽视了盈利性。加之与政府及其部门的关系不规范，缺乏经营经验，对放出的款项监管力度不够，而且因为有财政的支持，责权利不明确，贷款随意性较大，对款项回收的力度不强。这些都不可避免地造成政策性银行信贷资产质量的低下、潜在的金融风险日趋严重的现实。如农发行在1997年净亏损25亿元，1998年在财政补贴156亿元的情况下仅盈利1亿元。 2.资产负债关系失衡，资金来源渠道单一，期限结构、利率结构不合理，成本较高。 在中央财政财力有限，资本金迟迟不能到位的情况下，政策性银行主要是通过向中央银行融资和发行金融债券来满足其资金需求。有关数字表明，我国三家政策性银行（国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行）主要的单一融资渠道筹资占其全部资金来源的80％以上，并有逐步扩大的趋势，这加大了对中央银行基础货币的倒逼机制，影响货币政策的独立性、有效性；金融债券的大规模发行不但增加了筹资成本，而且严重制约了资金的长期使用，最终不得不陷入发新债还旧债的境地。 3.委托代理制度弊端颇多。 从我国政策性银行业务运营的现状看，由于没有分支机构或分支机构尚未建立，在相当长的一段时期内，其业务将委托商业性金融机构代办。但这种委托代理制度由于双方在经营目标、经营宗旨、核算体系、财务管理制度上都存在根本的区别，而双方间的具体职责、权限、违约的法律责任等方面又没有具体明确的规定，结果无法形成直接的信贷经济约束，致使信贷资产质量难以保证，形成较大的体制性风险。主要表现在：委托代理关系缺乏竞争性和选择性，客观上存在代理行“漫不经心”，轻率放贷等现象，使政策性银行信贷资产的质量大受影响；政策性银行的资金严重漏损，时常被代理行和其他相关单位挤占挪用；由于结算传递渠道梗阻，各政策性银行总行对系统内各地区之间资金的调度能力较低，资金闲置和资金匮乏并存、拆入资金与拆出资金并存，使政策性银行资金流动性较差，利用效率较低。 4.从外部经营环境来看，政策性银行的经营缺乏法律保障。 由于政策性银行业务活动的特殊性，许多国家都通过立法的形式对政策性银行的资金来源渠道、资金运用方式和与社会各方面的关系做出明确规定，而我国至今连一般性的政策性银行法规都没有，使得政策性银行的经营活动缺乏法律依据。无论是内部经营管理，还是外部关系的协调，都处于一种进退失据的状态。随意干预、变更政策性银行经营活动的事情时有发生，政策性银行自身的“寻租”、逐利等异化行为也屡见不鲜。 （二）我国政策性银行改革和完善思路 1.明确定位政策性金融，完善其内部经营机制。 政策性金融既具有财政的特性，又具有金融的特征。其财政性表现为，财政必须为其提供资金或是为其寻求资金创造条件，政府必须在其中起主导作用，政策性银行必须按国家的产业政策从事业务活动，不以盈利为目的；其金融性表现为，资金来源中负债较多，资金运用是有偿的，须还本付息，并有一定收益。因此，既不能把政策性银行当作第二财政，随意扩大业务范围，不计成本，不求效益，又不能允许其经营商业性业务，与商业性金融机构争市场、争业务。只有从理论上明确政策性金融的实质，才能在实践中把握政策性金融与商业性金融和财政投资的界限，避免相互串位，为政策性金融的运行造就一个良好的理论基础。 2.拓宽筹资渠道，优化负债结构。 财政部门要量力而行，根据每年实际拨付给政策性银行的资本金或补贴退税额来确定政府对政策性银行的核定任务数，给政策性银行一定的自主权，增加其筹资渠道。如借鉴日本经验，开发邮政储蓄存款、基金融资等渠道，加大向国外筹集政府优惠贷款的力度，研究面向社会公众发债的可行性。提高政策性银行内部或行际之间调拨资金的流动性，挖掘内部资金潜力，减小利息负担。由于财政拨付资本金数额巨大、稳定、且无偿付红利或股息的后顾之忧，因此要建立财政拨付资本金的固定化、合法化机制，这是最主要的低成本资金来源。 3.完善既有政策性银行的组织机构体系，改革委托代理制度。 政策性银行要能有效运转，需要具备完善的组织机构体系。一是改变过去那种认为政策性银行无需设立分支机构的想法，要明确是否设立分支机构，应视业务发展的情况和需要而定，本着精简、高效的原则设立或撤并。二是改变由政府指定代理行的做法，引入竞争、择优机制，通过竞标决定代理行，同时制定相应的代理规则，严格规定代理行的资格和条件以及授受双方的权利、责任等事项。只有这样，才能提高委托质量，降低委托费用，消除“寻租”现象。 4.尽快组建国民经济发展不可缺少的新的政策性金融机构。 目前我国一些急需政策性金融介入的领域和部门尚没有专门的政策性金融机构，如中小企业金融机构，环境银行，政策性保险公司，政策性住宅金融机构，科技开发银行等等。对于这些极具开发价值、风险较大、期限较长、经济发展必需的项目，政策性金融应积极承担起政策性的义务，在这些领域内建立政策性银行，完善政策性金融体系。 5.制定政策性金融法规。 市场经济是法制经济，政策性银行作为社会主义市场经济的产物和特殊的市场主体，必须将其全部经营活动纳入法制化轨道。在规范政策性银行经营行为的同时，明确界定其与政府、央行、商行、企业等各方面的关系，摆脱外部主体超越法规的干预，维护自身的合法权益，保障资产的安全。有关法规应包括两个层次：一是国家制定的政策性金融机构法，如《中国进出口银行法》、《国家开发银行法》等等。二是各类政策性金融机构或主管部门制定的内部规章制度。这类法规是国家专门法的补充和具体化，如贷款项目评估办法、贷款审批收放程序、贷款风险防范和管理办法、委托代理机构资格和职责规定等等。

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3. 我国货币政策与财政政策的协调发展

建议如下：
(一)财政政策与货币政策的协调配合必须适应客观经济形势发展的需要
从改革开放以来财政货币政策协调配合的历史考察来看，无论是财政政策还是货币政策，其最终归宿都要符合国家宏观调控目标。在不同的经济发展阶段，由于客观经济形势发展的需要，选择财政政策和货币政策搭配的方式就不一样，其产生的政策效果也就不一样。如在经济过热的时期，财政政策通常是增收减支，抑制社会总需求，同时，通过紧缩性货币政策使经济迅速降温，不造成经济的大起大落，这一时期政策手段是以货币政策为主，财政政策为辅；又如在经济不景气的时期，货币政策通过对信贷资金流向和流量的控制，促进产业结构的不断优化，更重要的是，通过扩张性的财政政策刺激和拉动经济增长。因此，相比两大政策，财政政策是经济萧条时期的“催化剂”，货币政策是经济过热时期的“缓冲器”，对两大政策的应用，既要有所区分，又要配合使用。
(二)加强国债管理，优化国债结构
为扩大国债发行规模，降低国债发行成本，财政部应改善国债持有者的结构，一要提高商业银行的持债比例，中央银行要逐步取消对商业银行购买国债的某些限制，降低商业银行大规模进入国债市场的门槛；二要优化配置机构投资者群体的结构，改变投资量较大的机构垄断国债市场的局面，要形成机构投资者为主的国债持有结构，以降低筹集成本和发挥国债市场的调节功能；三是进一步促进国债投资主体的多元化，充分发挥保险机构、非银行金融机构和非金融机构投资者的作用，以不断拓展国债市场的广度和深度。
为充分发挥国债调节经济的作用，一要适当增加短期国债的供给，减少中长期国债的发行，增强国债的流动性，加快国债的变现速度，从而改善国债的结构，实现国债品种的多样化，降低偿债风险；二要调整国债的投资方向和领域，发行国债所筹集的资金投向非竞争领域和民生领域，如教育、医疗、卫生、社会保障等。此外，调整国债利率结构，实现利率市场化，充分发挥国债利率机制在市场经济中的调节作用。
(三)完善政策性金融体系，同步实现政策性和市场性双重目标
首先，要明确我国政策性金融的框架和定位，控制财政投资的方向。在考虑构建我国政策性金融体系时，应尽可能合理清晰地划分政策性金融和商业银行的界限，薄弱领域和弱势产业应划分为政策性金融的业务领域，作为政策性金融机构重点投资扶持的方向，而对于那些竞争性行业和领域，政策性金融机构应尽可能的逐步退出，这是因为政策性金融机构有自身的职责和权限，其投资更多体现的是追求社会公平和贯彻国家的战略意图。
其次，要构建风险共担和收益共享机制。政策性金融机构为了实现政策性和市场性的双重目标，其投资的风险性大于一般的商业性金融机构，为了保证资金的安全，可建立政策性金融机构、财政部门、相关企业以及商业性金融机构一起承担的风险共担机制。同时，风险和收益是并存的，在多部门风险共担之后，更应该建立收益共享机制，当然，从目前的状况来看，政府以合理的形式补偿政策性的亏损也是必不可少的。
最后，要充分挖掘民间资本的潜力，鼓励投资主体的多元化。对于一些薄弱行业和弱势产业，改变以往政府作为唯一投资主体的不利局面，引导民间资本的加入，使投资主体呈现多元化的特点。
(四)提高财政管理水平，重点完善预算制度、国债发行管理制度和国库集中支付制度
进一步完善预算制度、国债发行管理制度和国库集中支付制度，缓解财政存款季节性变动对央行货币政策的对冲；加快推动国库单一账户的改革，提高财政资金缴存的集中性，保证国库中财政存款和财政资金的规模不断增大；积极推进预算管理制度的改革，除特殊情况外，一般的财政性收入应统一归集到国库，强化财政部门对财政性资金的管理；加强财政部门、中央银行与税收部门、非税部门和预算支出单位以及金融系统的联系，在科学合理的预测国库现金流的基础上，使国库之中的库存现金能够满足必要的日常支出和基本的专项支出，本着稳健安全剩余的原则，可对剩余的闲置资金进行投资，这样既可以减少财政资金对货币政策的对冲影响，又能提高财政资金的效率和效益。
(五)建立财政部和中央银行的磋商机制，加强财政政策和货币政策的协调配合
财政政策和货币政策的大方向由中央政府制定，但其具体的执行关键在于财政部和中央银行的协调配合，为加强两大部门在实施政策之中的衔接和配合，从长远来看，必须建立一个财政货币政策协调委员会，委员会主任由国务院总理担任，成员由财政部、中央银行的主要领导组成，定期召开会议，主要协商解决：针对宏观经济形势拟将出台的财政、货币政策，事先征求对方的意见；针对国债市场的现状，两部门协商国债发行的规模、结构和品种；对财政存款的流进流出量以及结余进行预测，积极协商处理两大政策的对冲影响。

4. 政策性住房金融制度是不是公积金制度

政策性住房金融机构是指围绕住房融资由政府发起或支持成立的金融机构体系，旨在调控住房贷款规模和结构，提高住房贷款流动性，实现政府在住房市场上的公共性职能。从国际经验看，我国应该建立专门的政策性住房金融机构，并以此为主体解决普通消费者的住房金融需求，改变目前以商业银行为主的局面。目前，各地住房公积金管理中心具有这种政策性住房金融机构的雏形。政府可以在此基础上，对公积金管理中心进行相应改制，成立国家住房银行，采取强制储蓄与自愿储蓄相结合的方式筹集信贷资金，实行资金封闭运行，并给予住房储蓄银行一定的财政补贴，保证机构的正常运行。
一、改制的必要
（一）政策性住房金融主导的住房市场比较稳定
保障基本住房是改善和保障民生的基本内容之一，解决住房问题需要金融的支持。目前，我国住房金融支持仍存在根本性的问题未解决：没有真正的政策性住房金融机构，住房公积金制度对中低收入家庭的保障作用没有完全体现；低收入家庭住房融资十分困难，中等以下收入的居民中只有不足5％的家庭有可能获得住房商业贷款。由于住房产品具有特殊社会性，完全由市场机制来完成住房产品的供求协调与金融支持是不可能的。目前我国的实际情况已充分说明了这一点。除住房公积金贷款以外，我国尚未有直接面向中低收入者发放的低息或无息贷款。对于广大中低收入人群来说，如果缺乏政策性住房制度及相应的金融支持，就无法尽快实现政府“人人享有适当住房”的政策目标，难以满足弱势人群的住房需求，对社会稳定和发展将带来不利影响。
（二）政策性住房金融是健全有效金融体系不可或缺的部分
1、住房产业关系到国计民生和宏观经济稳定。市场机制是无法自行缓解住房市场上的供求矛盾与金融扭曲的，政府有必要通过政策性金融手段来建立可持续的宏观调控机制。
2、由于住宅产品的特殊性，各国政府往往都根据住宅产品的结构特征，在相应的金融支持制度安排中，分别采取政策性金融支持与商业性金融支持的不同方式。市场机制解决的是高收入人群的住宅供求问题，政府参与的政策性金融机制解决的是中低收入人群的住宅供求问题。
3、建立完善的现代政策性金融体系，要求补上住宅政策性金融这一环节。市场经济发展经验证明，在住房产业中要处理好政府与市场的关系，需要有政策性金融机制。显然，在五个部分中，我们最缺少的就是政策性住房金融，相关制度、机构、工具的创新已迫在眉睫。
（三）住房公积金制度由于设计的缺陷无法发挥政策性住房金融的作用
1、住房公积金管理中心定位模糊。按照《住房公积金管理条例》，公积金管理中心被定位于“不以营利为目的的独立的事业单位”。但实践当中，公积金管理中心却并不是一个“不营利”的单位，许多地方的公积金管理中心正扮演着一个“金融机构”的角色定位比较模糊。
2、住房公积金制度设计存在缺陷，形成新的收入分配不公。住房公积金的缴存，是以职工工资为基础的，这就使收入分配中的不合理现象投影到了住房公积金作为一种福利的分配上。更为严重的是，现行制度只规定了缴存公积金的月缴存基数上限，没有严格限定最低缴存基数的下限，导致城市低收入职工公积金的缴存额偏低。公积金缴存本应是“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴”，但国家住房公积金政策在执行中体现出的“嫌贫爱富”，扩大了收入差距，并且印证了一种马太效应—————收入高的人群住房公积金提取也高，享受的优惠贷款政策也多；相反，收入低的人群住房公积金提取也低、享受的优惠政策也少。
3、覆盖面仍然有限，住房公积金使用效率低。据统计，在全国尚有40％计430万左右的职工未参加住房公积金，而且这部分职工收入相对偏低，住房条件又急需改善，但他们却无法享用政策性住房金融融资，形成政策性住房金融的空白。这违背了政策性住房金融建立的初衷和愿望。作为住房金融政策性金融融资的住房公积金贷款，其优势在于贷款利率低，年限长，理应受广大城镇职工居民的欢迎。但在实际运作中住房公积金贷款政策性强，贷款额度低，制度限制多，运作方式复杂、繁琐，归集余额中沉淀资金存款占46．46％，致使住房公积金贷款所占的比例不足住房金融融资总规模的1／8。
4、公积金筹集渠道狭窄和增值渠道单一，资金积累不能满足实际需求。我国住房公积金从建立至今，其来源仅为城镇在职职工，没有其他的筹资渠道作补充，也没有形成公积金贷款的证券化机制；同时，增值渠道的单一性（只能购买国债）使公积金的增值收益不高，加上现有的利率体系的弊端等也影响了公积金作用的进一步发挥。据中国社科院代东凯测算，截至2006年底，累计缴存了10多年的住房公积金只够应付21％缴存人的个人住房贷款需求，另外79％的缴存人只能处于奉献的位置，根本无法索取回报。
5、住房公积金缺乏内控和监督机制，违规现象屡禁不止。近年来，全国发生了多起挪用、骗取住房公积金的案件，从一些县、市爆出的住房公积金管理中心负责人动辄贪污挪用上亿元资金的情况看，这笔资金的流失已不在少数，反映出住房公积金制度运行中确实存在一些问题。由于监督机制不健全，体制不顺，多头管理等，使违规使用、挪用公积金的现象屡有发生，对查出的违规行为处罚较轻甚至不作处罚，使这些现象有愈演愈烈之势，严重抑制了公积金作用的正常发挥。
（四）商业银行难以发挥作用
由于银行的住房贷款与公积金贷款之间存在一定的利益竞争关系，因而银行和房地产开发企业对住房公积金贷款推介不够，这是造成公积金个贷率低的直接原因。据了解，房地产开发商在获得银行商业贷款时与银行达成某种“协议”，银行要求其在办理购房贷款时，必须推介银行自营性贷款，而银行自营性贷款利率比公积金利率要高。银行接受住房公积金管理中心的委托发放贷款仅收取手续费，还不到商业银行贷款收入的1／20。而且住房公积金的手续繁琐，因此，开发商往往与银行约定使用商业贷款而不是公积金贷款，这使得公积金贷款的利用率不高。实践表明，目前我国政策性与经营性住房金融业混合运作有诸多弊端。前者的运作方式往往会拖垮后者，以政府行为取代市场行为；后者的趋利性又往往会侵蚀前者，使前者的社会性项目变形走样。
二、国外的经验借鉴
（一）普遍建立了政策性住房金融体系
由于住房关系到每个社会居民最基本的生存权利与个人福利，因此发达国家普遍建立了有本国特色的政策性住房金融体系。对于政策性住房金融，美国是较早的践行者，其由政策性和商业性金融互动形成的机制，是目前世界上最富成效的住房金融体系。一是建立了新的监管格局。如成立OTS取代了联邦住房贷款银行的大部分监管职能，最终形成了OTS、联邦住房贷款银行体系、美联储、货币监理署等交叉监管的体制。二是住房金融二级市场得到高度发展。美国政府先后成立两个带有明显政策性特征的住房金融机构，联邦国民抵押协会和政府国民抵押协会，负责对政策性住房贷款进行担保、资金支持、购买抵押贷款以增加流动性。在这一阶段，两大机构开始大量推出住房抵押贷款证券化，使得住房金融结构获得了革命性的变化，大大拓宽了住房金融二级市场的边界，使得商业性的抵押银行、共同基金等非金融保险机构都全面参与到住房金融业务中，住房产业和住房金融都进入了空前繁荣。除了美国，战后各国都根据自身需要设立了政策性金融机构来实施政府住房政策。代表性机构例如日本住房金融公库、法国土地信贷银行、韩国住房银行、泰国政府住房银行、印度住房和城市开发公司、巴西国家住房银行、加拿大抵押贷款和住房公司等。
（二）政策性住房金融机构的资金来源广泛
1、政府财政资金。政策性住房金融机构对政府资金依赖较强，政府提供其全部或大部分资本金，还向其提供一定的运营资金。政府以此来管理或影响其住房金融活动，使其有能力从事住房政策性金融业务。
2、发行债券筹资。发行长期住房债券是一种主要筹资手段，通过这种方式进行融资的比例正在逐步提高。
3、吸收储蓄资金。吸收储蓄对于住房金融机构而言更为重要，它不仅将闲散小额资金集中起来用于住房信贷，更重要的是在于将其他消费资金转换为住房建设资金。但为了避免与其他金融机构的摩擦，住房政策性金融机构一般不直接吸收普通储蓄。较为常见的是，通过其他金融机构（尤其是储蓄银行）吸收储蓄，然后再转借给政策性金融机构使用。
4、开展强制性储蓄。一些发展中国家在资金不足的情况下，采取强制性储蓄方式解决住房信贷资金来源问题，保障住房信贷资金规模。
5、从其他机构借入。这些机构主要为中央银行、储蓄银行、契约储蓄机构（养老金、人寿保险公司）等长期资金机构。
（三）政策性住房金融机构的资金运用针对性强
住房贷款具有以下特点：
⑴重点支持购房者，提高自有住房率。发达国家住房政策性金融机构一般不对建房予以支持，而重点支持购房者。
⑵对低收入者给予倾斜的优惠政策。
⑶间接贷款较为典型。不直接对个人贷款，而是贷给州或地方的住房机构，作为这些机构对低收入住房户发放补贴贷款的再贷款。
⑷仅提供部分资金，以国家资金推动民间资金。
三、住房公积金改制为政策性住房金融体系的构想现在住房公积金管理中心的职能是资金归集、管理和支取等相对的业务，改制后由政策性住房银行来运作更为专业化和更富有效率。同时，公积金本身的长期性、闲置性和强制储蓄的特性，使得政策性住房银行能够更有效地管理资金。
（一）明确定位
让住房公积金成为真正的政策性住房金融机构，以现有公积金为基础，以政府注资、政府的信誉为担保，为政府的住房政策目标服务。政策性住房金融是由政府支持的非赢利机构，其目的是为配合国家特定的经济与发展战略，协调社会住房生产与消费，支持国家的住房改革制度，重点解决中、低收入家庭住房金融融资。
（二）构建政策性住房金融体系的具体构想
1、建立起以政策性住房金融机构为主体的住房金融组织体系。
（1）在机构设置方面，将住房公积金中心改制为政策性的国家住房银行。目前，全国已形成了星罗棋布的公积金中心，仅北京市就有81个住房资金管理中心。我们可以依托这些组织体系建立政策性金融机构的分支机构。依托从中央到地方的住房公积金中心，最高层次是全国性住房政策性金融机构，中层机构是在各大经济区域省（市）设立地方性机构，基层机构是各县设立的分支机构。同时，待建立的政策性住房金融体系应充分发挥其他金融机构在住房开发中的作用，允许合作住房金融机构、商业银行和个人参与住房金融活动，从而建立起以政策性住房金融机构为主体，其他金融机构协同参与，国家、单位和个人相互配合的住房金融体系。

5. 银行信用卡中心的风险政策分析师和消费金融岗（属于市场部），哪个含金量高，这两个岗位成长性如何

应该是风险政策分析师的相当的金融知识储备才可以做得到相当的金融知识储备才可以做得专到了。
这个工作其实真属的是可以让人成长的，而且也真的可以让人长一些见识。
其实市场部也不错了，不过如果是我的话，我可能更倾向于风险政策分析师。

6. 利率市场化对政策性银行的影响

指日可待的利率市场化给商业银行带来了严峻挑战，而靠商业银行解决资金问题的政策性银行却成了头一个被殃及的池鱼。某政策性银行相关部门负责人表示，利率中枢不断上移造成国开行、农发行、进出口银行等机构的发债成本明显上升，利差大幅收窄，严重影响了财务的可持续性。
利率上升对于上述银行的冲击，恐怕要大于中小银行机构。从供给上看，在央行再融资逐年递减的情况下，部分政策性银行资金自给率已超过80%，而在自给资金中，金融债占据相当比重。然而从去年下半年开始，由于银行间拆借市场利率飙升，银行负债成本不断增加，政策性银行金融债对商业银行的吸引力已经很低。某商业银行相关部门负责人透露，在一段时期内，没有再购入金融债的打算。这意味着政策性金融机构融资模式受到巨大挑战。
从需求上看，我国政府已提出城镇化建设的具体目标，同时又进一步强调西部开发与东北老工业基地振兴等区域发展战略。而这些宏观目标的实现都需要政策性银行的信贷支持，而且贷款利率也不能高。据相关部门预计，今后三年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。那么资金还能从哪里来？提高存款以及提高运营效率是很多政策性银行的目标，然而在短期内是难以做到的，而利率市场化已经步步紧逼。而且，由于政策性银行贷款对象多是期限较长的基础产业、基础设施和支柱产业的建设项目，平均期限大约10年左右，相较于商业银行，政策性银行的风险更高，难以做到盘活存量贷款。
由此看来，解铃还须系铃人，政策性银行的问题是由国家政策造成，短期内也只能依靠国家来疏困。有政策性银行负责人表示，希望国家专项基金能更多投向政策性银行。
                                           摘自   四川日报网

7. 商业性金融机构的关系

商业性金融机构与政策性金融机构的关系
在一个实行现代市场经济的国家的金融业，可以分成两大类,商业性金融和政策性金融。商业性金融，笼统的说，就是商业性金融机构根据市场机制和原则进行的资金融通行为。政策性金融，也就是在一国政府主导下的，为配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的一种特殊性资金融通行为。在市场经济条件下，市场是一种资源配置系统，政府也是一种资源配置系统。市场的资源配置功能是有效率的，但也不是万能的，市场机制也具有本身固有的缺陷，经济学称之为“市场失灵”和“市场缺陷”。“市场失灵”和“市场缺陷”为政府 介入和干预提供了必要性和合理性的依据。所以，作为现代市场经济资源配置的主要途径之一的金融市场在调节金融资源的配置中当然也要以市场机制和原则为基础，这样才会有效率，同时对于金融资源配置中市场机制的失灵问题和缺陷问题，也需要政府通过创立政策性金融机构来校正，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。商业性金融与政策性金融是实行市场经济国家完整的金融统一体中不可或缺的两部分，其中以市场机制进行运作的商业性金融是主体部分，以政府为主导进行运作的政策性金融是必要补充。
商业性金融机构与政策性金融机构都是我国金融组织体系的重要组成部分，两者的性质、行为特征、业务范围、融资原则是不同的。从性质上看，商业性金融机构从事商业性金融，是公司企业性质，具有商事性，赢利性；而政策性金融机构经营政策性的金融业务，是特殊的金融机构，体现国家意志性、社会性。从行为特征看，商业性金融机构作为经营金融交易的企业性法人，以市场为导向。一般在遵循国家有关法律的前提下，以追求自身财务效益和利润最大化为主要行为特征，社会效益体现于财务效益之中。而政策性金融机构则恰好相反，
它虽然不是完全不考虑自身财务效益问题，但从总体上看它作为政府的金融机构必须以执行国家社会经济政策为主和把社会效益放在首位。政策性金融机构的行为特征是依政府政策导向行事和以社会经济效益为目标，商业性金融机构以市场为导向，以追求盈利最大化为目标。政策性金融机构与政府的经济职能相联系，是贯彻政府政策的一种工具，其目标是政策效益和社会效益。从业务范围看，商业性金融机构的业务范围是十分广泛的，现代金融制度中的商业性金融机构业务发展具有综合化特征和趋势，即同时经营多样化的金融业务。而政策性
金融机构则由于与不同的政策导向和业务领域相适应，往往具有特定的业务范围和对象。如国家开发银行，就以国家重点建设为主要融资对象，主要办理国家重点建设(包括基本建设和技术改造)的政策性贷款及贴息业务；中国农业发展银行以承担国家粮棉油储备、农副产品收购、农业开发等方面的政策性贷款为主要业务；中国进出口银行主要为机电产品和成套设备等资本性货物进出口提供政策性金融支持。从融资原则上看，商业性金融机构根据市场法则，出于商业标准的行为目标，以“流动性、盈利性、安全性”为融资准则，而政策性金融机构则一般要以政府的经济职能和政策为依据，按照政府的意向来安排其融资活动和资产负债结构。具体而言，其融资准则的特殊性在于：
(1)不介入商业性金融机构能够从事的项目，主要经营和承担私人部门和商业性金融机构不愿搞的项目，为此政策性金融机构常被看作是填补资本市场空缺的机构；
(2)主要提供中长期的廉价(低息)资金，有的甚至不能按期偿还和价格低于筹资成本，为此而发生的亏损由政府予以补贴，以避开利润的诱惑和干扰；
(3)对其它金融机构所从事的符合政策性目标的金融活动给予偿付保证、利息补贴或投融资，以此予以支持、鼓励、吸引和推动更多的金融机构从事政策性融资活动。另外，商业性金融机构与政策性金融机构在职能上的最大差别就是商业性金融机构参与信用创造，而政策性金融机构一般不办理活期存款、汇兑、结算和现金收付等商业银行业务，其负债是货币体系已经创造出来的货币，而其资产一般均为专款专用。因此，政策性金融机构一般不具备信用创造的功能。
从以上分析，我们可以将商业性金融结构和政策性金融机构的关系归纳为三种关系：
1.平等关系。商业性金融机构与政策性金融机构在法律地位上是平等的。它们是各自独立的法律主体，政策性金融机构通过商业性金融机构代理具体的金融业务，是委托人与代理人的关系，是平等主体之间的关系。虽然政策性银行享有某些优惠待遇，但并无凌驾于商业性金融机构之上的权利，否则就会构成对商业性金融机构利益的侵犯。因此，我们不能以政策性金融机构管辖商业性金融。
2.互补关系。从以上的阐述得知，商业性金融机构构成一国金融组织体系的主体，承办绝大部分的金融业务，而政策性金融机构则承办商业性金融机构不愿办理和不能办理的金融业务，在商业性金融业务活动薄弱或遗漏的领域开展活动。两者之间形成主辅、互补而非替代、竞争的关系。?
3.配合关系。许多政策性银行因受分支机构缺乏的限制，其政策性业务的展是间接的，
即通过商业性银行转贷给最后贷款人。并且，政策性银行对商业银行从事的符合政府政策要求的业务活动给予再贷款、利息补贴、偿还担保等鼓励与支持，在业务上进行一定的监督。故两者之间又有一定程度的配合。
商业性金融机构与政府各部门的关系
从推动经济发展的角度看，经济和金融工作具有很大的共性，同时又具有互补性。地方经济需要商业性金融机构的服务与投入，从而推动经济增长；商业性金融机构需要地方政府的支持与帮助，从而实现区域内业务的快速发展。商业性金融机构的发展离不开政府各部门和地方政府的支持，推出适合地方经济发展需要的金融服务，配合政府产业政策的需要，日益改善与当地政府关系，商业性金融机构本身才能不断的发展壮大。政府与商业性金融机构应建立起一种良性互动的关系。 但从法律关系的角度看，必须认识到商业性金融机构是独立的市场化的企业法人，要依照市场机制进行商业性运作，这就必须做到产权清晰、权责明确、政企分开，商业性金融机
构的独立性必须得到保障。政府和政府各部门作为国家行政机关不能把商业性金融机构视为
其附庸，不能干预商业性金融机构的经营活动。所以，《商业银行法》规定：商业银行的分支结构要按业务需要而非行政区划设置(第19条)；除国务院批准的特定项目外，任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款和提供担保(第41条)；商业银行除依法接受审计机关的审计监督(第63条)、监事会(包括政府有关部门)监督(第18条)、发行金融债券和境外借款需报有关政府机关批准(第45条)外，不受任何其他行政干预。《保险法》第23条规定：任何单位或者个人都不得非法干预保险人履行赔偿或者给付保险金的义务，也不得限制被保险人或者受益人取得保险金的权利。《信托投资公司管理办法》第7条规定：信托投资公司从事信托活动，应当遵守法律、法规的规定和信托文件的约定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。第24条规定：信托投资公司可以根据市场需要，按照信托目的、信托财产的种类或者对信托财产管理方式的不同设置信托业务品种。《证券法》第135条规定：证券公司依法享有自主经营的权利，其合法经营不受干涉。

8. 政策性金融机构对一国金融与经济有何意义

政策性金融机构对一国金融与经济的意义具体如下：

政策性金融机构不以利润最大化为其经营目标，专门为贯彻配合政府特定的社会经济政策和意图，在法律限定的业务领域内，直接或间接地从事某种特殊政策性融资活动，从而充当政府发展经济、促进社会发展稳定、进行宏观经济调节管理工具的金融机构。

此外，政策性金融机构对重大的基础性设施的投资具有其他商业性金融机构不可替代的作用，对国家产业政策的贯彻有重要的作用。政策性金融机构对商业性金融机构不愿介入的收益低或者投资期限长但关系到国计民生的一些重要产业具有重要的辅助作用，如农业、外贸及一些基本建设项目等。

(8)政策性金融机构与金融市场的关系扩展阅读：

政策性金融机构的其他介绍：

政策性金融机构虽然承担了贯彻执行国家社会经济政策的职能,但是它的本质是金融企业，无论政府赋予它多大的政策性职能，都无法改变其金融企业的属性。

政策性金融机构是金融企业.它拥有一定的资本金，具有企业法人资格；其业务活动的领域是金融领域，经营的对象是货币；它具有信用中介的职能，实现货币资金从贷出者到借入者的融通；它发放的贷款是有偿的，是要按期收回本金和利息；

同样对贷款对象和贷款项目拥有自主选择权，在国家政策所限定的范围内，它就有权利本着安全性，流动性和盈利性的原则对具体的贷款对象与贷款项目进行筛选.它与其他金融企业一样要进行经济核算，讲求保本经营，实现政策性和效益性的统一。

9. 为什么说金融机构体系是现代市场经济的核心

银行产生和发展的主要过程及现代银行体系建立的途径：

银行是在商品生产和市场交易逐步发展的过程中产生与发展起来的，因而是经济发展的产物。

在金属货币出现以后，就出现了早期的金银兑换、保管和汇兑业务，形成了早期的货币兑换商和钱在银号等机构。如在欧洲的古希腊与古罗马时期，就有了大量的金银保管兑换与放贷的记载。但一直至漫长的中世纪结束前，这种钱庄业务一直停留在传统的形式上。

近代资本主义生产方式与工业革命，是传统的货币经营业向现代金融业转变的主要动力。到16世纪中叶，地中海沿岸各国的工商业与贸易有了较大的发展，为了适应经济的发展与存款。贷款的要求，出现了最早的商人银行，这些商人银行既办理存款与贷款，也从事转帐结算业务。

(9)政策性金融机构与金融市场的关系扩展阅读：

构成：

1、商业银行

商业银行在金融机构体系中居主体地位，是最早出现的金融机构。它们以经营工商业存、放款为主要业务，并为顾客提供多种服务。其中通过办理转帐结算实现着国民经济中的决大部分货币周转，同时起着创造存款货币的作用。下一章将进行详尽的讨论。

2、政策性专业银行

政策性专业银行是由政府投资设立的，根据政府的决策和意向专门从事政策性金融业务的银行。它们的活动不以盈利为目的，并且根据分工的不同，服务于特定的领域。政策性专业银行有国家开发银行、中国进出口银行和农业发展银行。

3、商业性专业银行

商业性专业银行与政策性专业银行相对应，从事专门经营范围和提供专门性金融服务，一般有其特定的客户，以盈利为目的。它们的存在是社会分工发展在金融领域中的表现，随着社会分工的不断发展，要求银行必须具有某一方面的专门知识和专门职能。

10. 金融法的基本原则有哪五个

金融法原则：
（一）统一管理金融、实行管理和经营分离、加强和完善国家金融宏观调控职能的原则 统一管理金融是指国家对金融事业实行统一的政策和法律、法令管理，由人民银行统管全局，制定统一的货币金融政策，对各商业银行、政策性银行、外资银行和其他非银行金融机构的设置、审批、业务开展以及金融市场实行严格的监管，不受其他政府机关、经济组织和个人的非法干涉。 管理金融和经营金融业务分离的原则，是政企职责分开在金融领域内的具体化。其内容是指人民银行不再一身兼有管理金融和从事一般金融业务(商业性金融业务)的双重职能，而改由人民银行制定统一的货币政策、方针和金融规章，执行金融监管的国家机关的职能。商业银行、政策性银行和其他金融机构在法律、法规和统一的金融方针政策允许范围内开展金融业务活动，享有经营自主权，而不再行使金融管理方面的职能。 加强和完善国家金融宏观调整职能的原则，要求明确人民银行的法律地位、增强其权威性。同时，要改善人民银行货币调控手段，尽量少用或不用行政办法，而用间接的、经济的、法律的方法(如存款准备金率、再贴现率等)来调控金融，以实现宏观管理的目的。
(二)在稳定币值的基础上促进经济增长的原则 经济增长、币值稳定是市场经济协调发展的重要标志，是一国货币政策的主要目标。我国中央银行法也把“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”明定为我国的货币政策目标，从而使其成为我国金融法的重要原则。 要稳定币值，就必须贯彻货币制度独立、统一的方针，执行经济发行的原则。货币制度的独立是指货币政策的制定和实施要与其他政策相对独立，货币的发行必须与财政发行、政府信用分开，即财政部门不得向人民银行透支，人民银行不得直接认购、包销国债和其他政府债券，不得向地方政府、各级政府部门提供贷款。统一是指货币的发行与管理要统一由人民银行负责，其他银行非依法律规定或特别批准不得发行任何形式的银行券。稳定货币是与经济发行相联系的，是指货币的发行只能是满足生产和流通的正常需要，使货币的总供给与总需求保持平衡，从而保证货币币值的稳定，防止通货膨胀。 促进经济增长，要求货币的发行、金融活动的开展、金融监管与调控的进行要有利于为经济发展创造良好的金融环境，使之保持较快的、平稳的发展势头。 这个原则，归根到底是要保持货币的稳定，是在稳定币值的基础上促进经济增长，实现国民经济可持续发展的战略。
(三)政策性金融业务与商业性金融业务相分离，专业银行商业化，开展适度的金融竞争的原则 银行是经营货币业务的特种企业，它也应以盈利为目的，按照效益性、安全性、流动性的经营原则进行商业化经营，这样，才能做到自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。但我国的国有专业银行长期以来肩负着政策性银行和商业性银行的双重任务，而且业务分工严密，缺乏竞争机制，致使货币资金使用效益低下，政策性业务和商业性业务的经营目标都很难真正实现。虽然在改革开放的过程中，四大专业银行的业务范围分工有所突破和交叉，但专业银行运营机制并未彻底改观。因此，我国的金融立法要完善财政投融资体制，创建和完善政策性银行及其他政策性金融机构，专营政策性金融业务。各国有专业银行在政策性银行业务分离出去之后，要明晰产权，业务交叉，综合发展，开展适度金融业务竞争，以实现商业化经营的目标。
(四)完善金融市场，提高资金运营效益，保护投资者(债权人)合法权益的原则 金融市场是融通资金、买卖有价证券的场所。金融市场可以从不同的角度进行多种分类，但一般分为货币市场(包括同业拆借市场、票据贴现市场、回购市场和短期外汇市场等)、资本市场(长期信用工具的发行市场与流通市场，如股票市场、债券市场、基金市场、期货市场和长期外汇市场)等。只有通过金融立法建立起规范有序的金融市场，使货币的收付、汇兑、结算、信贷等活动迅速、及时、准确，才能加速资金的横向流动和循环，提高融资的可选择性和有效性。同时，也只有建立起完善的金融市场，公开信息披露，防止内幕交易、欺诈等不法行为，广大投资者(债权人)的利益才能得到切实的保障。
(五)防范和化解金融风险的原则 金融业是从事货币资金融通的特种行业，是时刻面临多种类型风险威胁的高风险行业。